Fontes do Direito Administrativo - por Wilton Moreira da Silva Filho

 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
 
Por Wilton Moreira da Silva Filho
wiltonmoreira.com.br
 
O Superior Tribunal de Justiça recentemente noticiou que decidiu a respeito de um pedido formulado em ação de mandado de segurança, relacionado à questão da equiparação de servidores públicos federais, mais especificamente a cargos da Polícia Federal. Como fundamento de sua decisão, a corte de justiça citou um enunciado de súmula de sua jurisprudência, que é uma das fontes do direito administrativo.

As fontes do direito são os modos pelos quais é possível perceber o direito. Não são necessariamente escritas. São formas de exteriorização de determinado conteúdo normativo, manifestações do direito, são os elos formadores de um sistema de normas, ou seja, as normas são conhecidas a partir de determinadas atividades: as normas tornam-se perceptíveis por meio das fontes, que também servem para a interpretação do direito.

O direito é conhecido e construído a partir das fontes. A coletividade compreende a norma por intermédio de uma atividade precedente, que em regra é a lei em sentido amplo, contudo, há outras formas de se transpor o plano abstrato para o efetivo conhecimento da Ciência Normativa, a exemplo dos costumes, princípios gerais do direito e da jurisprudência, que consiste num entendimento judicial já firmado, consolidado a partir de decisões repetidas sobre uma mesma matéria.

Por conseguinte, além da jurisprudência há outras fontes do direito. A maioria dos autores costuma listar as seguintes fontes:

• a lei em sentido amplo, citada por Carvalho (2014), incluindo-se neste conceito a própria Constituição, nestes termos:

 
“O vocábulo lei deve ser interpretado amplamente, abrangendo todas as espécies normativas, abrangendo, como fonte principal do Direito Administrativo, a Constituição Federal e todas as normas ali dispostas que tratem da matéria, sobretudo as regras e princípios administrativos nela estampados e os demais atos normativos primários (leis complementares, ordinárias, delegadas, decretos-lei e medidas provisórias) ”;
 

• a doutrina,  que é produzida pelos estudiosos da matéria, que transmitem o saber a partir da pesquisa científica, entendimentos próprios ou de outros autores;                   

• a jurisprudência, alvo de estudo de Barchet (2009), que ensina objetivamente:

“A jurisprudência, neste contexto compreendida como o conjunto  de decisões de mesmo teor sobre certa matéria exaradas pelo Poder Judiciário, ou seja, as decisões reiteradas do Poder Judiciário em determinado assunto, influencia notavelmente o Direito Administrativo no Brasil, em vista da inexistência de um código de leis administrativas que permita uma melhor percepção sistemática deste ramo jurídico, o que é suprido, em grande parte, pelo trabalho dos nossos magistrados. Em regra, a jurisprudência não goza, em nosso sistema, de força vinculante, devendo-se ressaltar, como exceções, a súmula vinculante do STF e as decisões proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade” (BARCHET, 2009);

• os costumes;
• os princípios gerais do direito.

 
A lei tem caráter genérico e abstrato. A lei nasce sem um destinatário específico. É produzida pelo Estado, por escrito, a fim de que a norma nela inserida seja conhecida por todos e obrigatoriamente cumprida, ou seja, a lei é cogente: ainda que os seus destinatários não concordem com os seus preceitos, ela deve ser cumprida por todos aqueles que estão ao seu alcance.

Está-se diante da chamada obrigatoriedade da lei, que revela a chamada heteronomia do direito, porquanto o seu cumprimento independe da vontade, da adesão pessoal, ao passo que a religião, por exemplo, é autônoma, visto que a adesão aos seus dogmas depende da vontade pessoal.

Segundo os estudiosos, este dispositivo dotado de observância obrigatória, que é a lei, é a fonte mais importante do direito. Medauar (2006) faz menção ao art. 59 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88). Tal dispositivo versa sobre o processo legislativo, nestes termos:

“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.”

A citada autora informa que a Constituição Federal contém preceitos de aplicação imediata, ressaltando que a matéria relacionada ao direito administrativo encontra-se disseminada por toda a Constituição, e não somente no capítulo da Administração Pública, indicando como “FORMAS DE EXPRESSÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO”:

·               a Constituição Federal;
·               a lei (art. 59, CRFB/88);
·               os atos administrativos;
·               a doutrina
·               e a jurisprudência.

Diferentemente da maioria da doutrina, MEDAUAR traz os atos administrativos como  formas de expressão do direito administrativo (fontes do direito administrativo), afirmando que “também figuram entre os veículos reveladores desse ramo do direito  os atos administrativos”. Neste contexto, faz referência aos decretos e resoluções (espécies de atos administrativos).

Andrade (2012) lista cinco FONTES do direito administrativo, conceituando-as:

·               Lei – “todos os atos com conteúdo normativo e obrigatório”.
·               Jurisprudência  - “reiteradas decisões judiciais em um mesmo sentido”.
·               Doutrina – “conjunto de ideias emanadas dos estudiosos do direito”.
·               Costumes – “prática habitual acreditando ser ela obrigatória”.
·               Princípios gerais do direito – “alicerces do ordenamento jurídico”.

Alexandrino e Paulo (2011) revelam que o direito administrativo não é codificado, que no Brasil não há uma codificação do direito administrativo:

“O direito administrativo no Brasil não se encontra codificado, isto é, os textos administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei, como ocorre com outros ramos do nosso direito (Código Penal, Código Civil). As regras administrativas estão consubstanciadas no texto da Constituição e numa infinidade de leis esparsas, o que dificulta o conhecimento e a formação de uma visão sistemática, orgânica, desse importante ramo direito”. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011)

Os autores também arrolam cinco fontes do direito administrativo, ressaltando-se que no tocante aos costumes, adotou-se a terminologia “costumes sociais”, que não se confundem com a denominada praxe administrativa, mas que esta pode assumir o papel de fonte do direito:

“A praxe administrativa, no caso de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundária de direito administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios da lealdade, da boa-fé e da moralidade administrativa.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011)

Diante do exposto, é possível afirmar que as fontes do direito exteriorizam o conteúdo das normas jurídicas e constituem elementos que possibilitam a transposição das regras e princípios do plano abstrato para o concreto, auxiliando a interpretação e formação de outras normas jurídicas, a exemplo de decisões judiciais.

 
BIBLIOGRAFIA
 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Resumo de direito administrativo descomplicado. 4. ed. São Paulo: Método, 2011.

ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói: Impetus, 2012. (Coleção OAB).

BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo: Questões do CESPE com gabarito comentado. 7. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. (Série Questões).

​CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Edições Juspodivm, 2014.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.